Σύμφωνα με τον κ. Ράπανο, “με βάση και την εμπειρία άλλων χωρών, που πέρασαν περιόδους δημοσιονομικής κρίσης, μπορούμε να πούμε ότι οι βασικές αδυναμίες του δημοσιονομικού μας συστήματος οφείλονται στους εξής βασικούς λόγους:
Έλλειψη διαφάνειας στον κρατικό προϋπολογισμό και απουσία μηχανισμών ελέγχου της ακρίβειας των στοιχείων.
Απουσία μεσοπρόθεσμου σχεδιασμού, αφού ο προϋπολογισμός συντάσσεται σε ετήσια βάση και μόνο. Αν και το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης επιβάλλει την υποβολή στην Ευρωπαϊκή Ένωση τουλάχιστον τριετών σχεδίων εσόδων και δαπανών, αυτά τα στοιχεία ήταν ενδεικτικά και μόνο και ουδέποτε τηρήθηκαν.
Ο προϋπολογισμός δεν συντάσσεται με βάση προγράμματα, αλλά με βάση ανάγκες υπουργείων και φορέων και με βάση τις δαπάνες της προηγούμενης δημοσιονομικής χρήσης.
Ο προϋπολογισμός συντάσσεται με βάση προτάσεις εκ των κάτω προς τα άνω και όχι αντίστροφα, όπως γίνεται πλέον σε όλες τις ανεπτυγμένες χώρες.
Η απουσία προγραμμάτων οδηγεί και στο να μην υπάρχουν ουσιαστικοί έλεγχοι για τις δαπάνες, αλλά μόνο έλεγχοι για νομιμότητα και χωρίς έλεγχο για σκοπιμότητα ή αποτελεσματικότητα των δαπανών.
Η Ελλάδα είναι από τις ελάχιστες χώρες που δεν έχει αριθμητικούς κανόνες ούτε για τα έσοδα ούτε για τις δαπάνες, πέρα από εκείνους του ΣΣΑ.
Τα πληροφοριακά συστήματα παρακολούθησης εκτέλεσης των δαπανών είναι ακόμη πρωτόγονα.
Ο ρόλος του Κοινοβουλίου είναι πολύ περιορισμένος και πέρα από την ψήφιση του προϋπολογισμού δεν ασκεί κανένα ουσιαστικό ρόλο στην εκτέλεση του.
Η φορολογική διοίκηση λειτουργεί με πρότυπα οργάνωσης που είναι ξεπερασμένα και η φοροδιαφυγή είναι ενδημικό φαινόμενο.
Οι προϋπολογισμοί εκτός κεντρικής κυβέρνησης ελάχιστα πληρούν τις σύγχρονες απαιτήσεις λογιστικών προτύπων.
Είναι αλήθεια ότι μετά την κρίση έχουν ληφθεί μια σειρά από μέτρα που βελτιώνουν την κατάσταση, αλλά οι θεσμικές αδυναμίες και τα θεσμικά κενά συνεχίζουν να είναι σημαντικά. Ένα πρώτο σημαντικό βήμα είναι η δημιουργία ανεξάρτητης στατιστικής υπηρεσίας. Επιπλέον, με το νόμο 3871 του 2010 για τη Δημοσιονομική Διαχείριση και Ευθύνη εισάγονται μια σειρά από αξιοσημείωτες καινοτομίες. Μεταξύ άλλων ο νόμος εισάγει ένα Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής που ψηφίζεται από τη Βουλή και το οποίο περιλαμβάνει τις μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές επιδιώξεις και στόχους για τα γενικά αποτελέσματα και τις προβλέψεις για το έτος που αφορά και τα τρία επόμενα έτη. Το πλαίσιο αυτό περιλαμβάνει και σύνοψη των κύριων μέτρων πολιτικής που εξετάζονται για τον ετήσιο προϋπολογισμό και δήλωση ως προς τις κυριότερες πηγές κινδύνων για την δημοσιονομική θέση της Γενικής Κυβέρνησης. Εισάγεται επίσης η αρχή σύνταξης του ετήσιου προϋπολογισμού δαπανών εκ των άνω προς τα κάτω και ορίζονται ανώτατα όρια για όλα τα επίπεδα της Γενικής Κυβέρνησης. Ο νόμος προβλέπει ακόμη ότι όλοι οι φορείς του κράτους, η τοπική αυτοδιοίκηση και οι οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης πρέπει να υποβάλλουν ετήσιους προϋπολογισμούς και σε μηνιαία βάση να κοινοποιούν στο Γενικό Λογιστήριο στοιχεία για τα έσοδα, τις δαπάνες τους και τις υποχρεώσεις τους. Το Γενικό Λογιστήριο έχει την υποχρέωση να ενημερώνει τη Βουλή για τα έσοδα και τις δαπάνες του Προϋπολογισμού σε μηνιαία, τριμηνιαία και εξαμηνιαία βάση. Με τον τρόπο αυτό εκτιμάται ότι η εκτέλεση του προϋπολογισμού θα παρακολουθείται συστηματικά και με πλήρη διαφάνεια. Εισάγεται επίσης η διαδικασία εσωτερικών ελέγχων, διπλογραφικό λογιστικό σύστημα και αν υπάρχουν σημαντικές αλλαγές στον εγκεκριμένο προϋπολογισμό αυτές θα πρέπει να εγκρίνονται από τη Βουλή με συμπληρωματικούς προϋπολογισμούς.
Οι αλλαγές του νέου νόμου είναι πράγματι φιλόδοξες και η υλοποίηση τους θα βελτιώσει σημαντικά τη διαφάνεια, την αποτελεσματικότητα και τη λογοδοσία της κυβέρνησης, των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης και των φορέων του Δημοσίου. Μια πιο προσεκτική εξέταση όμως δείχνει ότι ο νόμος θα μπορούσε να εισαγάγει και αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες π.χ. για δαπάνες, ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς για τοπική αυτοδιοίκηση, οι οποίοι κανόνες, με βάση και τη διεθνή εμπειρία, μπορεί να παίξουν σημαντικό ρόλο στην δημοσιονομική πειθαρχία των αρχών. Επίσης, το τριετές πλαίσιο προϋπολογισμού υποβάλλεται στη Βουλή τον Απρίλιο και ψηφίζεται το Μάιο κάθε έτους και αν οι μακροοικονομικές προβλέψεις πάνω στις οποίες στηρίζεται αλλάξουν, τότε το Σεπτέμβριο αναθεωρείται και το τριετές πρόγραμμα. Μήπως θα ήταν προσφορότερο το τριετές πρόγραμμα να υποβάλλεται στη Βουλή μαζί με τον προϋπολογισμό και να αποτελεί και το μεσοπρόθεσμο πλαίσιο που πρέπει να υποβληθεί με το Πρόγραμμα Σταθερότητας και Ανάπτυξης στην Ευρωπαϊκή Ένωση; Στο νόμο δεν γίνεται επίσης αναφορά για δημιουργία μηχανισμών και υπηρεσιών που θα αξιολογούν τις δαπάνες και για το κατά πόσο αποδίδουν τα αναμενόμενα. Η πείρα έχει δείξει ότι η εξέταση μόνο της νομιμότητας των δαπανών δεν αρκεί για την αποτελεσματική άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής. Παρά τις όποιες επιφυλάξεις που μπορεί να εκφράσει κανείς, ο νόμος 3871/2010 αποτελεί ένα σημείο εκκίνησης για αλλαγές που θα αλλάξουν ριζικά τη δημοσιονομική διαχείριση της χώρας. Εξάλλου, όπως δείχνει και η διεθνής εμπειρία, όλες οι μεταρρυθμίσεις για τη δημοσιονομική διακυβέρνηση δεν είναι μόνο τεχνικές μεταβολές, αλλά πολιτικές διαδικασίες, που πρέπει να στηρίζονται σε ρεαλιστικά χρονοδιαγράμματα, πρέπει να είναι ιδιοκτησία της κυβέρνησης και να μην αποσυνδέονται από την ιστορική και κοινωνική ιστορία της χώρας.
Τέλος, μια άλλη σημαντική καινοτομία στο χώρο της δημοσιονομικής διαχείρισης, που τα τελευταία χρόνια αποκτά όλο και μεγαλύτερη σημασία, είναι η δημιουργία ανεξάρτητων δημοσιονομικών αρχών. Μια τέτοια θα μπορούσε να είναι και το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής. Όπως μάλιστα αναφέρει ο νόμος 3871/2010 «Στο πλαίσιο των γενικών αρχών της δημοσιονομικής διαχείρισης που τίθενται με τον παρόντα νόμο, το Υπουργείο Οικονομικών και τα λοιπά υπουργεία και φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, υποχρεούνται να παρέχουν τις αιτούμενες πληροφορίες στο Γραφείο Προϋπολογισμού, που ιδρύθηκε στη Βουλή με τροποποίηση του Κανονισμού της, για την ενημέρωσή της και την υποβοήθηση του έργου της». Επειδή ο δυνητικός ρόλος των ανεξάρτητων δημοσιονομικών αρχών για τη βελτίωση των δημοσιονομικών επιδόσεων μιας χώρας θεωρείται όλο και πιο σημαντικός, γι’ αυτό θα αναφερθώ λίγο πιο διεξοδικά στο ρόλο που θα μπορούσε να παίξει το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής.
Βασικός ρόλος μιας τέτοιας αρχής είναι η παροχή αντικειμενικών και ανεπηρέαστων από πολιτικά κόμματα αναλύσεων για την αξιοπιστία των προβλέψεων του προϋπολογισμού και τακτικών αξιολογήσεων για την υλοποίησή του. Με βάση τη διεθνή εμπειρία βασικό στοιχείο για την επιτυχία ενός τέτοιου θεσμού είναι κατ’ αρχήν η ανεξαρτησία του από πολιτικά κόμματα και την κυβέρνηση. Το να δημιουργηθεί επομένως στη χώρα μας ένα τέτοιο γραφείο που εξαρτάται μόνο από τη Βουλή είναι κατ’ αρχήν σημαντικό. Με βάση όμως τον Κανονισμό της Βουλής το Γραφείο Προϋπολογισμού δεν είναι ανεξάρτητη αρχή, αλλά μια υπηρεσία της Βουλής, όπως πολλές άλλες και γι’ αυτό ίσως δεν θα μπορέσει να αποκτήσει το κύρος που έχουν αντίστοιχες αρχές ή υπηρεσίες σε άλλες χώρες. Ένα δεύτερο στοιχείο σημαντικό για την επιτυχία του θεσμού είναι τα μέλη που το συνθέτουν να είναι επιστήμονες γνωστού κύρους, να έχουν ανεξαρτησία γνώμης και η επιλογή τους να γίνεται αξιοκρατικά και μόνο. Με βάση όμως τον Κανονισμό της Βουλής, τα προσόντα των μελών του Γραφείου Προϋπολογισμού δεν είναι σαφώς καθορισμένα, ούτε και για πόσο χρόνο ορίζονται. Επίσης οι όροι λειτουργίας του Γραφείου είναι μάλλον γενικοί και αόριστοι. Παρά τις επιφυλάξεις αυτές, το Γραφείο θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντική πηγή πληροφόρησης για τη Βουλή και την κοινή γνώμη και να γίνει ένας από τους πιο αξιόπιστους αξιολογητές της δημοσιονομικής πολιτικής της χώρας μας.
Όπως τονίζει και η Alice Rivlin, η πρώτη επικεφαλής του Γραφείου Προϋπολογισμού του Αμερικάνικου Κογκρέσου, για να επιτύχει ένα τέτοιο γραφείο και οι εκθέσεις του να έχουν αξιοπιστία που αναγνωρίζεται απ’ όλους, θα πρέπει να ικανοποιεί τέσσερις βασικές αρχές:
Τα μέλη του και το υποστηρικτικό προσωπικό να έχουν πολύ καλά επιστημονικά προσόντα και να θεωρείται από την επιστημονική κοινότητα ότι το να υπηρετεί κανείς σε αυτό το Γραφείο είναι σημαντικό στοιχείο για τη σταδιοδρομία του.
Πρέπει να είναι απόλυτα υπερκομματικό όργανο και τα μέλη του να μην διορίζονται από πολιτικούς, αλλά μέσα από διαδικασίες απόλυτα διαφανείς και αξιοκρατικές.
Το Γραφείο προσφέρει αναλύσεις και εκτιμήσεις για τα έσοδα και τις δαπάνες του Προϋπολογισμού, αναλύει εναλλακτικές προτάσεις, αλλά δεν κάνει συγκεκριμένες συστάσεις για το τι πρέπει να γίνει. Βοηθά τους πολιτικούς να αξιολογούν τις επιλογές τους, αλλά δεν τους προτείνει τι να επιλέξουν.
Όλες οι εκθέσεις και οι αναλύσεις του δίδονται στη δημοσιότητα και γίνεται προσπάθεια ώστε τα κείμενα να μπορούν να διαβαστούν και από μη ειδικούς.
Τέλος μιλώντας για δημοσιονομικούς θεσμούς δεν μπορεί παρά να κάνω μια σύντομη αναφορά στην πλευρά της φορολογίας. Η πολυπλοκότητα της φορολογικής νομοθεσίας μας, η αναποτελεσματικότητα του τρόπου φορολογικών ελέγχων, η ξεπερασμένη οργάνωση του φοροεισπρακτικού μηχανισμού και απουσία ενός ορθολογικού μηχανισμού κινήτρων και κυρώσεων, έχουν ως συνέπεια η φοροδιαφυγή στη χώρα μας να έχει πάρει ενδημικό χαρακτήρα.
Δυστυχώς μέχρι τώρα όλες οι κυβερνήσεις ψηφίζουν σχεδόν κάθε χρόνο και ένα φορολογικό νόμο, αλλά ελάχιστοι νόμοι έχουν ασχοληθεί με τον εκσυγχρονισμό και την αναδιάρθρωση της φορολογικής διοίκησης. Η διεθνής εμπειρία έχει δείξει ότι όσο καλή και να είναι μια νομοθεσία, αυτή δεν μπορεί να αποδώσει αν δεν υπάρχει ικανή και αξιόπιστη φορολογική διοίκηση να την εφαρμόσει. Γι’ αυτό και τα μέτρα που ελήφθησαν πρόσφατα ή είναι υπό ψήφιση και αφορούν τους φορολογικούς ελέγχους, την ταχύτερη απονομή δικαιοσύνης και την αναδιάρθρωση των εφοριών είναι στη σωστή κατεύθυνση. Ίσως για να περιοριστεί η επίδραση των κομμάτων στη λειτουργία της φορολογικής διοίκησης να είναι χρήσιμο να διοριστεί γενικός γραμματέας ή μόνιμος υφυπουργός που θα έχει την ευθύνη λειτουργίας του φοροεισπρακτικού μηχανισμού.
Η μεταρρύθμιση της φορολογικής διοίκησης δεν μπορεί να είναι υπόθεση ενός ή περισσότερων νόμων. Εκείνο που απαιτείται είναι να σχεδιαστεί από την αρχή η λειτουργία της σε σύγχρονη βάση, με την αξιοποίηση της σημαντικής διεθνούς εμπειρίας που πλέον υπάρχει και να γίνει θέμα διακομματικής συναίνεσης. Η αξιόπιστη λειτουργία και η εμπέδωση της εμπιστοσύνης του κόσμου ότι η εφορία επιτελεί το ρόλο της σωστά και αμερόληπτα θα αποτελέσει ίσως και την αρχή για να περιοριστεί το φαινόμενο της φοροδιαφυγής”.
Κάποια συμπεράσματα
Η δημοσιονομική κρίση στην Ευρωζώνη έχει θέσει πάλι επί τάπητος το θέμα του πλαισίου άσκησης της δημοσιονομικής πολιτικής σε μια νομισματική ένωση. Οι αδυναμίες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης ανεδείχθησαν με τον πιο εύγλωττο τρόπο και πάλι και η πρόκληση σήμερα είναι το πώς θα μπορέσουν οι χώρες της Ευρωζώνης να διασφαλίσουν τη βιωσιμότητα του ενιαίου νομίσματος και τη σταθερότητά του. Με τις προτάσεις που έχουν υποβληθεί για συζήτηση δεν είναι βέβαιο ότι θα μπορέσει εύκολα η Ευρωζώνη να ξεπεράσει τα προβλήματά της. Το νέο πλαίσιο δημοσιονομικών κανόνων είναι δομημένο στην παλιά λογική του ΣΣΑ με πιο αυστηρές κυρώσεις και με τη γενικότερη οικονομική πολιτική να μην έχει δυνατότητες διακριτικών παρεμβάσεων για αντικυκλική πολιτική. Είναι αλήθεια ότι αν θέλουμε μια Ευρωζώνη με περισσότερο ομοσπονδιακό χαρακτήρα, τότε θα πρέπει να δεχτούμε και μεγαλύτερη εκχώρηση αρμοδιοτήτων σε υπερεθνικά όργανα, τα οποία όμως θα πρέπει να έχουν και δημοκρατική νομιμοποίηση.
Για τη χώρα μας που έχει τεράστιο δημόσιο χρέος και έχει μπει σε περίοδο οικονομικής ύφεσης οι επιλογές είναι περιορισμένες. Η εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών είναι αναγκαία προϋπόθεση για να αποκατασταθεί εμπιστοσύνη στην οικονομία και να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις για διατηρήσιμη ανάκαμψη της οικονομικής δραστηριότητας. Για να γίνουν όμως αυτά θα πρέπει να διασφαλίσουμε τη σταθερή πορεία για μείωση του δημόσιου χρέους και τη δημιουργία σημαντικών πρωτογενών πλεονασμάτων στον προϋπολογισμό. Αυτό δεν μπορεί να γίνει αν δεν αλλάξει ριζικά το θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο ασκείται η δημοσιονομική μας πολιτική. Οι αλλαγές αυτές όμως δεν μπορεί να είναι βιώσιμες και αποτελεσματικές αν δεν έχουν τη στήριξη του πολιτικού συστήματος της χώρας και της κοινής γνώμης.